最高检发布“检察为民办实事”

——行政检察与民同行系列典型案例

（第十二批）

以高质效行政检察履职

助力美丽中国建设

【关键词】

行政非诉执行监督 检察建议 超标排放污水 黄河流域生态保护

【基本案情】

河南某污水处理有限公司（以下简称某污水处理公司）负责处理河南省某县级市产业集聚区企业污水和生活废水，处理后的废水直接排入黄河。2018年12月，该地所在的地级市生态环境局（以下简称市生态环境局）在线监测发现该公司排放的废水水质超标，随即委托下属生态环境分局向该公司下达责令改正通知书。2019年2月13日，市生态环境局环境执法人员对某污水处理公司外排废水总排口进行采样监测。监测结果显示总磷1.42mg/L、总氮23.4mg/L，超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》表1规定的一级标准A标准（TP≦0.5mg/L，TN≦15mg/L），违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。2019年2月22日，市生态环境局对该公司超标排放污水行为进行立案调查。并于同年4月2日作出行政处罚决定：责令立即改正违法行为，给予罚款80万元，并以此为标准按日计罚处以罚款4880万元。某污水处理公司不服该行政处罚决定，于2019年4月16日向省生态环境厅申请行政复议。2019年10月15日，市生态环境局向该公司送达《履行催告书》。经催告，该公司仍未履行相关义务。2020年1月9日，市生态环境局向该市某区法院申请强制执行。同日，因省生态环境厅尚未作出复议决定，市生态环境局申请撤回强制执行申请，区法院裁定准予撤回。

【检察机关履职情况】

案件来源　该市某区人民检察院（以下简称区检察院）在开展“行政非诉执行专项监督”中发现本案线索，遂即依职权启动监督程序。

调查核实　区检察院经调查核实发现：自2018年12月中旬开始，某污水处理公司发现进水水质情况恶化，委托第三方检测机构进行分析化验显示TP浓度高达72.7mg/L，超出公司进水标准20倍；CD浓度高达3455mg/L，超出公司进水标准9倍。该公司虽采取积极应对措施，但处理后排放的废水水质仍超标。后该公司多次向该县级市产业集聚区管理委员会（以下简称产业区管委会）及环保部门报告，请求排查入管网企业排污情况，之后进水水质未见改善。该公司两次向当地人民政府请求紧急停产，未获批准。市生态环境局在线监测发现该公司排放的废水水质自2018年12月中旬开始持续超标，于2019年2月13日前往该公司进行现场采样监测，监测结果显示超标。对此，区检察院审查认为：一是某污水处理公司超标排放污水的违法事实客观存在，依法应当接受处罚及按日计罚。作为污水处理企业应当承担起维护当地经济发展及黄河流域生态保护的社会责任。二是市生态环境局行政处罚标准过高。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项规定，超标排放污水处罚标准为“十万元以上一百万元以下”，本案虽然对污水处理公司罚款80万元符合处罚幅度，但该公司发现进水水质超标后积极采取了应对措施并多次主动向环保部门报告，尽到了应急处理和报告义务，因此罚款存在过罚不相当的情形。

监督意见　2021年6月24日，区检察院向区法院发出检察建议，建议区法院加强案件受理，并提升相关人员业务素能；向市生态环境局发出检察建议，建议其重新审查，依法作出处理；向产业区管委会发出检察建议，建议其联合生态环境部门开展集聚区内企业生态环境违法行为集中清查及日常巡查，维护生态环境。

监督结果　检察建议发出后，市生态环境局进行再次调查核实，于2021年12月20日重新作出行政处罚决定，对违法排污行为罚款10万元，并以此为标准对无争议的违法排污31天实施按日计罚罚款310万元，合计罚款320万元。某污水处理公司表示愿意接受处罚并缴纳了罚款。区法院采纳了检察建议，结合政法队伍教育整顿开展“以案促改”、强化业务素能培训，规范司法活动，杜绝类似问题再次发生。产业区管委会采纳检察建议，联合属地生态环境分局在辖区内开展集中排查及日常巡查，规范企业管网排污，之后未再发生超标排污情况。

【典型意义】

污水处理是水污染防治的重要内容。《中华人民共和国水污染防治法》第三条规定，水污染防治要严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。本案某污水处理公司处理后的污水直接排入黄河，其处理质量直接关系到黄河流域生态环境保护和高质量发展。检察机关在办理超标排放污水行政非诉执行监督案件中，不仅要依法审查行政处罚决定是否合法合理，还要详细了解行政相对人不愿履行或不能履行处罚决定的真实原因，在查清案件事实的基础上，积极发挥行政检察“一手托两家”职能作用，一方面监督行政机关依法作出行政处罚决定，防止企业因承担不合理罚款而陷入经营困境，另一方面督促污水处理企业严格履行相关责任，依法承担超标排放的法律后果。

【关键词】

行政非诉执行监督 检察建议 矿山恢复治理 生态环境保护

【基本案情】

内蒙古某矿业有限责任公司（以下简称某矿业公司）在铁矿采矿许可证到期且停止开采后未履行矿山恢复治理责任。内蒙古自治区某盟经济技术开发区自然资源局（以下简称区自然资源局）多次向某矿业公司下达责令履行恢复治理行政决定书，但该公司逾期未履行。区自然资源局以代履行的方式强制执行，该代履行工程项目评审后决算金额为1815万元。2018年9月，区自然资源局作出国土告﹝2018﹞2号《责令限期履行催告书》和国土决﹝2018﹞2号《责令限期履行决定书》，责令某矿业公司缴纳一期代履行费用700万元。某矿业公司提起行政诉讼，该盟某旗法院以区自然资源局代履行违反法定程序为由，判决撤销其《责令限期履行决定书》。之后，区自然资源局再次于2020年12月和2021年1月向某矿业公司发出自然资告﹝2020﹞1号《责令限期履行催告书》和自然资决﹝2021﹞1号《责令限期履行决定书》，责令某矿业公司缴纳全部代履行费用1815万元。某矿业公司拒绝履行，亦未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。区自然资源局于2021年7月21日向某矿业公司送达《催告书》，某矿业公司仍未履行。2021年9月，区自然资源局向法院申请强制执行，某旗法院以区自然资源局代履行违反法定程序为由，作出行政裁定，裁定不准予执行自然资决﹝2021﹞1号《责令限期履行决定书》。

【检察机关履职情况】

案件来源　2021年10月11日，区自然资源局向该盟检察分院申请监督，该院依法受理。

调查核实　盟检察分院调阅区自然资源局执法卷宗、法院诉讼卷宗和执行卷宗，重点审查了以下问题：一是关于代履行的事实和法律依据。某矿业公司系铁矿的采矿权人，采矿许可证到期后，某矿业公司未按照《矿山地质环境保护规定》第三条的规定履行矿山恢复治理责任。经区自然资源局多次行政责令后仍拒不履行。区自然资源局依据《中华人民共和国行政强制法》第五十条，通过代履行方式强制执行了责令恢复治理的行政决定，并通过验收，代履行产生的费用依法应由采矿权人某矿业公司承担。另外，法律没有赋予自然资源部门代履行费用的强制执行权，区自然资源局依据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，向人民法院申请强制执行，有事实和法律依据。二是关于审查对象。区自然资源代履行和责令限期履行决定系两个相互独立的行政行为。本案中，法院审查的对象应是《责令限期履行决定书》，并且代履行行政行为已经生效，作出程序也没有达到明显且重大违法，某旗法院以代履行程序违法为由，裁定不准予执行，显然不当。

监督意见　因本案涉案金额较大，盟检察分院认为确有必要提级办理，联合盟中级法院召开公开听证会，详细听取区自然资源局和某矿业公司的意见。2021年12月10日，盟检察分院依据上述理由向盟中级法院发出检察建议。

监督结果　盟中级法院采纳了检察建议，作出行政裁定书，撤销某旗法院作出的裁定，并准予执行自然资决﹝2021﹞1号《责令限期履行决定书》。

【典型意义】

矿产开采及修复治理涉及环境资源保护和经济社会发展大局。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第三十二条和《矿山地质环境保护规定》第三条的规定，矿产开发实行许可制，并且相关企业应当因地制宜开展复垦利用、补植复绿等修复治理义务。检察机关在办理该类案件时，应当充分开展调查核实，积极参与生态环境治理，依法支持代履行制度的应用，以高质量检察履职助力生态环境和资源保护。

【关键词】

行政非诉执行监督 检察建议 大气污染 国家级自然保护区保护

【基本案情】

山东菏泽市某糠醛有限公司（以下简称某糠醛公司）违法向大气排放污染物。2021年1月7日，该市生态环境局某县分局（以下简称县生态环境分局）依法对某糠醛公司的环境违法行为作出行政处罚：罚款二十万元整；依法安装大气污染物自动检测设备，并与环保部门监控设备联网。因某糠醛公司在法定期限内既未履行，亦未申请行政复议和提起行政诉讼。某县生态环境局向县人民法院（以下简称县法院）申请强制执行。县法院立案后，以某糠醛公司否认收到县生态环境分局的行政处罚文书为由，裁定不予强制执行。

【检察机关履职过程】

案件来源　该县检察院在办案中发现某糠醛公司可能存在逃避执行行政处罚决定的情形，遂依职权启动监督程序。

调查核实　县检察院经调阅卷宗、询问有关当事人等，初步查明县生态环境分局在执法过程中，未完整留存该公司未安装大气污染物自动检测设备的影像等证据材料，也未留存法律文书已送达的证据，执法程序存在瑕疵但未达到“重大且明显违法”的程度。对此，县法院作出不予强制执行裁定错误。

公开听证　为进一步查明相关事实，县检察院邀请人大代表、人民监督员及涉案公司负责人、县生态环境分局执法人员进行公开听证。听证过程中，某糠醛公司对其存在环境违法情形、已收到相关的行政处罚决定的事实予以认可，同时指出其他企业也存在类似环境违法情形，但未被处罚。县检察院遂调取行政执法案件卷宗材料，发现自2021年1月至2022年5月，另有5家化工企业、4家商砼企业存在类似情况，其中6家企业涉及的行政非诉执行案件，均被法院裁定不予强制执行。

监督意见　2022年5月8日，县检察院向县法院制发检察建议，指出法院没有按照“重大且明显违法”的标准尽到依法审查义务、作出不予执行的裁定违反法律规定的情形，建议撤销原不予执行裁定，同时纠正相关类似案件执行过程中的违法行为，营造法治化营商环境。向县生态环境分局发出社会治理类检察建议，指出其行政执法过程中存在的执法不规范、漏检漏罚、执法不到位等情形，建议其规范执法程序，公平公正开展环境保护行政执法。

监督结果　检察建议发出后，县法院回函采纳检察建议，并称已撤销原裁定并依法作出相应处理，另对法院执行过程中存在的类似问题进行了整改。县生态环境分局回函采纳检察建议，称已敦促某糠醛公司全额缴纳了罚款，安装了大气污染物自动检测设备并与环保部门监控设备联网，同时对环保执法人员开展执法规范集中培训，提升执法能力。

2022年9月，县检察院就此类案件向县委政法委报告，县政法委牵头邀请县法院、县生态环境分局等部门召开专题会议，就防止企业逃避环境违法行政处罚执行、规范环境保护行政执法和完善行政非诉执行程序等问题进一步达成共识，建立常态化工作机制，从源头有效推进环境治理。

【典型意义】

大气污染防治事关民生福祉，事关经济社会高质量发展大局。《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条、第一百条规定，重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备，与生态环境主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。否则，县级以上人民政府生态环境主管部门可以责令改正，处以罚款；拒不改正的，责令停产整治。本案中，部分企业未依据规定安装大气污染物排放自动监测设备，企图逃避环保监管。检察机关在办理该类行政非诉执行监督案件中，积极能动履职，通过制发个案检察建议和社会治理类检察建议，纠正违法行为，督促法院依法强制执行，规范环保执法行为，推动企业筑牢绿色发展底线。

【关键词】

行政检察参与社会治理 检察建议 闲置土地及收储土地管理 土地资源保护

【基本案情】

江西省某地级市自然资源局从该市某区交通局处收储一块土地后，委托该土地所在的街道办事处进行管理，但该块土地一直处于未有效保护管理的闲置状态。2013年8月，董某未经依法批准，利用该块土地堆放砂石、办理砂厂长达六年。2019年7月，市自然资源局发现董某违法占用该收储土地，遂作出行政处罚决定：1.责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施以及堆放的砂石，恢复土地原状；2.对非法占用的44.8亩国有建设用地，按照每平方米9元处以罚款，罚款共计人民币268821元。董某不服该行政处罚决定提起行政诉讼，一审法院判决驳回了董某的诉讼请求。董某仍不服，上诉、申请再审均被驳回。

【检察机关履职过程】

案件来源　2022年3月，董某向市检察院申请监督。市检察院受理后，在审查案卷、实地调查走访时，发现该市对闲置土地、收储土地的管理存在薄弱环节。2022年4月，市检察院决定在全市范围内开展闲置土地、收储土地管理行政行为专项监督活动。

调查核实　市检察院走访市自然资源局、市农业农村局等行政机关，了解闲置土地、收储土地管理流程，收集梳理全市闲置土地、收储土地管理中存在的问题、主要困难等，并调阅全市辖区内土地管理档案、闲置土地处罚卷宗等材料，结合发现的问题，实地走访11宗土地。经调查核实认为：全市范围内存在多宗土地闲置问题尚未解决、一宗收储土地界限不清晰、委托管护的一宗收储土地长时间被非法占用、对可能存在的违法违纪线索及时分析研判不够等问题，市自然资源局在闲置土地、收储土地的管理方面履职不到位。

监督意见　市检察院经审查认为，董某的监督申请缺乏事实和法律依据，法院裁判并无不当，依法作出不支持监督申请决定。针对闲置土地及收储土地管理问题，市检察院于2022年10月9日向市自然资源局发出检察建议，建议该局：加强闲置土地、收储土地的日常管护；加强协调配合，形成监管合力，及时发现征用土地、收储土地被闲置、被侵占、被滥用等隐患或者问题并及时查处，防范发生次生行政纠纷；梳理全市闲置土地、收储土地的管理情况，发现问题妥善处置。

监督结果　市自然资源局采纳检察建议，并在全市开展土地出让、土地储备专项整治，全面排查土地出让方面存在的“净地出让规定执行不到位、出让合同履约和开发利用监管不到位”问题，以及土地储备方面存在的“决算清算不力、储备土地管护不到位”等问题，及时进行整改。同时制发《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》《关于进一步加强某市中心城区国有建设用地批后监管及动态巡查工作的通知》《关于切实加强全市储备土地管护的通知》等机制，要求全市两级自然资源管理部门切实履行土地资源的开发、利用及保护职责，持续保护土地生态健康稳定。

【典型意义】

土地资源，特别是城市建设用地，是极为稀缺的社会资源，其合理配置和高效利用对城市发展、国有资产保护及城市生态环境建设等，都具有十分重要的意义。《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）第二条、第三条规定，土地行政主管部门应及时对闲置土地进行认定和处置；《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）第十三条规定，土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理。检察机关办理涉闲置土地、收储土地管理的行政生效裁判监督案件要注重以点带面，就监管漏洞或监管不规范的普遍性问题制发社会治理检察建议，助力实现闲置土地、收储土地的规范、统一管理，有效消除潜在危害。

【关键词】

行政非诉执行监督 检察建议 擅自改变林地用途 生态环境保护

【基本案情】

2020年5月，福建省平潭县某村民委员会（以下简称某村委会）未经批准，擅自改变3054平方米林地用途进行农业种植项目建设。2021年2月19日，某区自然资源与生态环境局（以下简称区自然与生态局，根据机构改革，该局具有林业管理职责）作出行政处罚决定，责令某村委会限期一个月内恢复植被和林业生产条件，并处罚款67188元。某村委会在规定期限内仅缴纳了罚款，对行政处罚决定书中“责令其限期一个月内恢复植被和林业生产条件”的决定未履行到位。2021年12月2日，区自然与生态局向该县法院申请强制执行。2021年12月29日，县法院作出准予强制执行“责令其限期一个月内恢复植被和林业生产条件”的裁定，某村委会逾期不履行的，由区自然与生态局上报上级政府组织实施。截至2022年9月某村委会仍未主动履行恢复植被和林业生产条件的义务。

【检察机关履职情况】

案件来源　2022年8月10日，区自然与生态局向县检察院申请行政非诉执行监督，县检察院依法受理。

调查核实　2022年9月20日，县检察院经实地现场调查，确认某村委会擅自改变林地用途的违法行为仍在持续。区自然与生态局亦未采取有效措施执行法院生效裁定。

公开听证　2022年10月21日，县检察院组织召开公开听证，邀请社区代表、律师担任听证员，区自然与生态局、某村委会均派人参加，当事人双方均承认案涉林地尚未恢复原状，同时某村委会表示在履行恢复义务过程中确实存在困难。经听证后，县检察院主动协调区自然与生态局，合力解决执行过程中的资金保障问题，有效破解执行难、执行慢等问题。

监督意见　2022年10月31日，县检察院向区自然与生态局制发检察建议，建议督促被执行人依法及时履行“恢复植被和林业生产条件”的义务。

监督结果　区自然与生态局采纳检察建议，安排专人指导某村委会开展整改复绿工作，并持续跟进后续进展，督促某村委会在适宜季节恢复植被。目前已核算恢复植被林地面积计4151平方米，并已达成修植复绿协议。

【典型意义】

林地不仅是极其重要的自然资源，更是水土保持的关键一环。检察机关要积极发挥行政检察监督职能，紧扣涉擅自改变林地用途类行政非诉执行监督重点和“裁执分离”模式下的执行难问题，坚持打击与修复并重，通过公开听证为双方当事人搭建沟通交流平台，邀请听证员参加，借助智慧外脑，共同协商解决修植复绿难题，着力保障受损生态环境资源修复常态化，在守护青山绿水中践行检察使命担当。

【关键词】

行政非诉执行监督 检察建议 擅自占用毁坏林地 林地资源保护

【基本案情】

湖北某县级市光伏发电公司（以下简称光伏公司）系该市招商引进的工业项目。2018年5月至2019年2月，光伏公司未经批准，擅自在施工红线范围外的山场占用林地68646平方米安装光伏发电阵列。2019年4月20日，针对上述擅自改变林地用途行为，市林业局向光伏公司送达《林业行政处罚决定书》，责令光伏公司恢复林地原状，并处罚款227330元。光伏公司缴纳了罚款。2020年5月14日，市林业局再次向光伏公司送达《林业行政处罚决定书》，对其中光伏面板下支架水泥基座毁林面积74平方米处以罚款3700元，并责令光伏公司补办永久性占用林地手续。对此，光伏公司也仅缴纳了罚款。经层报审批，湖北省林业厅于2020年7月审核同意光伏公司光伏发电项目（二期）使用村集体林地，补办了光伏公司建设项目超红线使用林地的审核许可。另外，光伏公司以租赁形式流转两处永久性占地，也未办理用地审批手续，同时引发了部分村民对租地补偿的不满。

【检察机关履职情况】

案件来源　市检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督活动中发现涉案线索，遂依职权启动监督程序。

调查核实　市检察院收集整理该市上一级政府关于国务院“互联网+督查”平台留言办理情况的复函，调取了光伏公司建设使用林地行政卷宗、擅自改变林地用途行政处罚卷宗，并依法询问相关人员，经审查认为：一方面光伏公司擅自占用林地，受到处罚后，未履行“恢复林地原状”义务，其中永久性占用林地也未补办相关用地手续；另一方面光伏公司建设项目另两处以租赁形式流转永久性占地，不符合法律规定，且相关补偿费以租赁标准计算，不利于保护土地所有者和承包经营者的合法权益。对此，市林业局和市自然资源和规划局（以下简称市自规局）均存在监管缺失和执行力度不够的问题，导致违法状态迟迟未能消除。

监督意见　2021年4月19日，市检察院分别向市林业局、市自规局制发检察建议，建议两单位依法履行监管职责，强化对未批先建违法行为的监管，维护国家和社会公共利益；督促光伏公司对建设项目永久性占地给予土地所有者、承包经营者公平合理足额的补偿。

监督结果　2021年5月6日，市林业局经集体研究决定，鉴于光伏公司已足额缴纳罚款，且补办了使用林地许可手续，为支持企业发展，同意光伏公司不再执行恢复原状行政处罚的内容。关于该建设项目永久性占地的补偿问题也已落实。

【典型意义】

光伏发电项目用地包括光伏方阵用地和配套设施用地，必须严格遵守《中华人民共和国森林法》第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条、第四十八条的规定，不得改变地表形态。本案中，光伏公司擅自占用施工红线范围外的山场林地安装光伏发电阵列，且配套设施建设用地未依法取得建设用地审批手续违反上述法律规定。鉴于光伏发电项目的公益性质，且对于优化农村能源供给结构，推进农村能源消费转型升级具有重要意义，检察机关在监督过程中，全方位考虑保护生态环境、优化营商环境和保障民生民利，聚焦案件争议焦点，多次与行政机关、属地政府沟通协调，形成攻坚合力，既防止涉案企业因土地违法行为“带病”运行，又实现了生态环境保护、营商环境优化和民生民利保障三统一。