最高检制发“八号检察建议”一年间

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最高检制发“八号检察建议”一年间

时间：2023-01-11　　作者：　　新闻来源：【字号：大 | 中 | 小】

在防患于未然上下功夫

——最高检制发“八号检察建议”一年间

“八号检察建议”制发以来，取得了较为明显的效果：

■ 从事故发生数量和行政机关处罚情况看，河南、内蒙古等一些省份生产安全事故发生数、死亡人数分别较2021年同期下降明显，应急管理部门非事故行政处罚数量有所增加；

■ 从安全风险隐患排查整治效果看，天津、上海、重庆、福建等地检察机关积极督促有关职能部门进行风险隐患排查整治，或与相关部门共同开展安全生产联合检查，排查和整治大量安全隐患；

■ 从安全生产领域法律监督效果看，浙江、江苏、四川、山东等不少地方的检察机关立案监督成效明显。

岁末年终，安全生产成为“热词”。与以往不同的是，2022年一同被提及的还有“八号检察建议”。2022年2月，针对当前安全生产监管工作中存在的突出问题，最高检向应急管理部制发“八号检察建议”，并同时抄送中央纪委国家监委、国务院安全生产委员会、公安部等11个相关部门。

近一年来，全国检察机关以习近平法治思想为指导，将落实“八号检察建议”作为工作的重中之重。有专家认为，这是最高检强调溯源治理，以实际行动助推安全生产领域治理体系和治理能力现代化的有效举措。

安全事故时有发生，事前预防亟须加力

生产安全事故总是伴随着惨痛的代价，有些事故我们永远无法忘记：江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故案造成78人死亡、76人重伤；河南商丘震兴武馆“6·25”重大火灾事故导致18人死亡、11人受伤……

“尽管全国安全生产形势总体明显向好，但造成群死群伤的重特大生产安全事故仍有发生，生产生活领域也多有常见事故发生。”最高检第二检察厅厅长元明向记者展示了一份“八号检察建议”制发之前的办案数据：2018年至2021年，全国检察机关受理审查起诉危害生产安全刑事案件11378件19676人，形势并不乐观。

“最高检经过梳理办案情况和走访调研发现，导致生产安全事故发生最突出的原因是一些监管部门‘抓早抓小抓苗头’意识不强、措施不力，对安全风险隐患排查整治效果不理想，事前预防效能未充分发挥。”元明告诉记者，相关单位对执法监管人员事故前的失职渎职等监管不力或违法违规行为处罚不够，存在“不出事不追责”的消极监管理念。“正是基于此，最高检将‘八号检察建议’制发给应急管理部的同时，也抄送中央纪委国家监委、国务院安全生产委员会等负有监管职责的部门，督促执法监管关口前移。”

除了来自监管层面的原因，企业安全生产意识不强，安全生产主体责任落实不力也是导致生产安全事故的重要因素——最高检发布的新疆维吾尔自治区克拉玛依市吴某玉重大责任事故典型案例中，2021年3月30日，施工人员姜某安、胡某、邹某枫、陈某平四人受公司实际负责人吴某玉指派，在开展管道清淤、管道疏通作业时，姜某安违反安全操作规程，安排未采取任何防护措施的陈某平下井作业，陈某平在井内吸入有毒气体中毒，姜某安、胡某二人违反安全操作规程依次下井施救，最终三人先后吸入有毒气体溺水，经抢救无效死亡。经调查，施工期间，吴某玉违反安全管理规定，不履行安全生产管理责任，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，更没有对现场施工人员进行安全教育和施工检查，导致未能及时发现并消除安全生产隐患。

“危害生产安全犯罪多为过失类犯罪，具有可预防性。最高检党组强调，在司法办案中既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，加强生产安全事故的溯源治理，在防患于未然上下功夫。”元明告诉记者，“八号检察建议”一方面建议监管机关注重对企业的安全风险管控和隐患排查治理，对企业的违法违规行为及时查处，督促企业切实履行主体责任；另一方面，建议加大对执法监管人员事故前日常执法中失职渎职、违法违纪行为的调查、追责力度，将“严管”体现在平时。

“八号检察建议”制发后，在相关部门引起了怎样的反响？据悉，应急管理部、生态环境部、交通运输部等分别向最高检书面通报了落实情况，均表示正根据检察建议积极推动相关工作整改落实，取得了一定的成效。

“检察机关作为法律监督机关，在依法办案的同时能动履职，制发检察建议从源头上预防生产安全事故，这是勇于自我加压，以实际行动助推安全生产领域治理体系和治理能力现代化。”全国人大代表孙雨飞建议，相关部门要持续推动“八号检察建议”的落实，护航安全生产。

最高检主动命题后，各地答题怎么样

最高检制发“八号检察建议”后不久，一份《关于认真贯彻落实最高人民检察院“八号检察建议”的通知》下发到各级检察院。最高检要求各级检察机关及时作出部署安排，注重加强与应急管理、纪委监委、公安、生态环境等有关部门沟通协调，构建安全生产治理共同体。

检察机关落实最高检“八号检察建议”现场推进会。解为渝摄

面对最高检在安全生产溯源治理的主动命题，地方检察机关主动履职、积极作答。

浙江省开化县检察院参与危化品运输车辆专项检查行动。方悦摄

2021年10月26日，浙江省杭州市临平区检察院联合区应急管理局对崇贤街道沿山村一处非法储存“生物油”窝点进行突击检查，现场查获1吨多“生物油”。经公安机关进一步侦查发现，2018年至2021年10月，犯罪嫌疑人童某军在未取得相关资质的情况下，在临平区居民聚集区租用仓库储存“生物油”并私自贩卖给周边餐饮企业，非法经营数额超过50万元。

“该条违法线索来源于我们探索构建的民用新型燃料领域监督治理模型。”临平区检察院检察官告诉记者，该模型通过对餐饮企业登记在册信息、用水用电量、燃气使用量等数据的分析碰撞，筛查出正常经营但没有用气记录或用气记录异常的企业，然后通过人工核查确认上游供应商，再通过与危化品企业仓储、运输许可等信息分析碰撞，从而挖掘出供应商非法经营、危险驾驶、危险作业等犯罪线索。

“浙江省检察机关遵循‘个案办理—类案监督—系统治理’监督路径，重视分析个案办理所反映出的类型性问题，立足一线办案需要，积极探索利用数字化手段深入挖掘安全生产领域监督线索。目前已开发安全生产领域数字化监督模型56个。”浙江省检察院第二检察部主任王宪峰告诉记者，依靠这样的监督路径，可以有效突破个案的局限性，发现行业普遍存在的管理漏洞，更能引起相关行政监管单位的重视。

浙江省检察院第二检察部指导湖州市检察机关构建安全生产领域数字化监督模型。方裕安摄

解决安全生产领域的监督难题，离不开行政执法与刑事司法之间的有效衔接。最高检制发“八号检察建议”后，浙江省检察院与省应急管理厅行政执法与刑事司法衔接工作信息共享机制迅速建立起来。“通过信息共享，检察机关能够发现应急管理部门该移送而未移送的涉嫌安全生产犯罪案件，及时提出检察建议，避免有案不移或者以行政处罚代替刑事处罚。同时，对于公安机关该立案而未立案的情况，检察机关也能够及时进行立案监督。”王宪峰介绍，2022年1月至11月，浙江省检察机关监督行政监管单位移送刑事案件52件，监督侦查机关立案51件，制发检察建议231件。

在安徽，落实“八号检察建议”的每一步都有迹可循。2022年3月30日，在“八号检察建议”发出后的次月，安徽省检察院党组成员、副检察长鲁建武带队前往安徽省应急管理厅，送达并详细介绍了“八号检察建议”制发背景和主要内容。因为有着推动安全生产的共同目的，这场会谈颇有成效，形成了《专题会议纪要》，为之后落实“八号检察建议”奠定了基础。

紧接着，2022年4月15日，安徽省检察院和省应急管理厅会签了《加强安全生产行政执法和检察监督协作配合工作意见》，“安徽省应急管理厅专门为省检察院开通了省应急管理信息化平台执法系统账号，通过该系统能够查询重大危险源、隐患排查、执法对象、执法行为等情况。”安徽省检察院第二检察部主任李革明告诉记者。

安徽省检察院副检察长赴事故企业回访整改成效。王福兵摄

2022年8月，针对危害安全生产案件行政执法收集证据与刑事证据转化、证据标准把握、入罪标准等焦点问题，安徽省检察院与省应急管理厅联合举办论坛，消除认识分歧。在当月底，安徽省检察院将刘某岳、周某根涉嫌危险物品肇事罪案作为全省检察机关观摩庭，并组织人大代表、政协委员、应急管理部门和同行业企业负责人参加旁听，扩大“八号检察建议”的影响力。

强化合作，构建安全生产治理共同体

党的二十大报告中，习近平总书记专门要求“提高公共安全治理水平”“推进安全生产风险专项整治”。日前，“两高”联合发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》（下称《解释》），进一步明确危害生产安全案件相关法律适用问题，有利于深化落实“八号检察建议”。

“《解释》明确规定了强令、组织他人违章冒险作业罪的行为方式，以及危险作业罪的犯罪主体范围、客观方面构成要件的具体认定等内容，强化对强令、组织他人违章冒险作业罪和危险作业罪的从严打击。”最高检第二检察厅第四办案组检察官介绍。

江苏无锡某运输公司负责人李某，为让货运车辆具有更大承载力，对车辆进行了非法改装。李某在招聘驾驶员时明确告知对方，公司需要的是“重载”驾驶人才。2019年10月10日，在运货途中，该公司驾驶员王某华、焦某东驾驶的重型平板半挂车先后发生侧翻，事故造成3人死亡、9辆机动车不同程度损坏，桥梁受损严重。事故调查组认定，两辆重型平板半挂车严重超载是导致上述事故发生的直接原因。经检察机关提起公诉，法院以强令违章冒险作业罪判处李某有期徒刑七年；以重大责任事故罪分别判处王某华、焦某东有期徒刑三年六个月和有期徒刑三年三个月。

“一场重特大安全事故，不仅会毁掉一个品牌，搞垮一个企业，事故造成人员伤亡更会给一个家庭带来灾难，落实生产安全是企业的重要责任。”全国人大代表、皖能合肥发电有限公司纪委副书记张宏妹告诉记者，企业要把“八号检察建议”中提到的“抓早抓小抓苗头”作为保障安全生产的重中之重，增强“风险即危险”“隐患即事故”的责任意识，加大安全风险隐患排查整治力度，有效避免生产安全事故的发生。

在护航安全生产工作中，检察一体化优势得到充分发挥。安徽省定远县检察院第一检察部在办理高某国、吴某成等8人非法储存爆炸物案中，发现职能部门存在监管漏洞，及时向公益诉讼检察部门移送线索，公益诉讼检察部门经调查核实有关情况后，分别向该县应急管理局和公安机关制发检察建议，均得到采纳和整改。数据显示，2022年1月至10月，全国检察机关共立案办理安全生产领域公益诉讼案件20356件。

应急管理部副部长孙广宇表示，“八号检察建议”具有很强的针对性和指导性。在2022年9月举办的检察机关落实“八号检察建议”现场推进会上，他在发言中评价，各级检察机关主动加强与相关行业监管部门沟通协作，深入推动行政执法与刑事司法的优势互补，形成工作合力，从法律监督层面有效推进安全生产溯源治理，从源头上减少涉安全生产类违法犯罪发生。

“‘八号检察建议’制发以来，取得了较为明显的效果。从事故发生数量和行政机关处罚情况看，河南、内蒙古等一些省份生产安全事故发生数、死亡人数分别较2021年同期下降明显，应急管理部门非事故行政处罚数量有所增加；从安全风险隐患排查整治效果看，天津、上海、重庆、福建等地检察机关积极督促有关职能部门进行风险隐患排查整治，或与相关部门共同开展安全生产联合检查，排查和整治大量安全隐患；从安全生产领域法律监督效果看，浙江、江苏、四川、山东等不少地方的检察机关立案监督成效明显。”元明表示，下一步，全国检察机关将深入落实党的二十大报告有关部署要求，以落实“八号检察建议”为抓手，依法能动履职，助力提升安全生产治理水平。

来源：检察日报明镜周刊

作者：崔晓丽

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